【摘要】 推行检务督察制度，是检察机关创新内部监督机制，是加强队伍纪律建设，做到严格、公正、文明执法的一项重要举措。本文通过介绍了检务督察制度出台背景及实践，指出了检务督察制度实施过程中存在的问题，并就如何进一步深化检务督察工作，强化内部监督制约机制，力争实现检察效果的最大化，促进检察机关正确履行法律监督职责，确保公正执法。
【关键词】检务督察 规范执法 严格执法
检务督察是指检务督察部门及其工作人员依照法律和规定对督察对象履行职责、行使职权、遵章守纪、检风检容等方面进行的监督检查和督促落实。检察机关作为法律监督机关行使检察权，检察权属于公权力，为了防止公权力滥用，造成私权利遭到侵害，所以需要对检察权予以监督。检务督察制度，是检察机关内部的一种监督模式，是完善对检察权行使的监督制约的一项重要举措。检务督察制度最大的特点是突出事前和事中监督，具有动态性、预防性。旨在从源头上防止检察人员违法违纪及提高执行力为的目的。
一、检务督察制度的源起与实践
世纪之交的司法界和学术界，司法体制改革是炙手可热的话题。对我国检察制度而言，争议的焦点表现为：检察机关除了与其他国家机关一样接受党的领导、接受国家权力机构及社会监督之外，检察机关基本上是“自己监督自己”，并由此提出了“谁来监督监督者”的命题。为回应“检察权无监督”的质疑声，一些专家学者从强化检察权的内部监督制约和维护检察机关的执法形象处罚，提出了构建检务督察制度的设想，并从理论上和实践上进行了充分的探索。2005年最高人民检察院在《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》中，也明确提出了建立检务督察工作制度的改革措施，明确提出建立以纠正违法办案、保证案件质量为中心的检务督察制度。2007年10月8日，《最高人民检察院检务督察工作暂行规定》颁布施行。检务督查制度的建立，标志着检察机关内部制约监督机制的完善。这些制度的实施，对加强检察队伍作风纪律建设、促进执法公正、防止和减少检察人员违法违纪现象的发生将起着重要作用。[1]
二、修文县检察院开展检务督察情况
随着上级检察院内部监督工作的不断重视和加强，我院始终都将检务督察工作纳入检察机关内部监督工作的整体格局来谋划和思考，突出重点、紧贴实际，全方位开展检务督察工作。
（一）对上级院和本院党组的重大决策和检令执行情况进行督察。近年来，我院始终坚持做到上级院和本院党组要求什么，督察部门就重点督察什么，使上级院和本院党组的重大决策得到有效贯彻执行，确保政令、检令畅通。
（二）充分利用节假日进行督察。一是院检务督察部门在每年元旦、春节、元宵节、五一节、中秋节和国庆节，以及“两会”前和维稳敏感时期，提前抓好纪律教育。教育干警自觉遵章守纪，严守保密规则，始终保持良好的安全和自律意识，不违反《禁酒令》，不违反廉洁纪律、不参与不健康的娱乐活动，杜绝可能引发网络舆情的问题，维护检察机关形象。做到防范在先，增强干警遵章守纪的自觉性。 二是不定期对值班情况进行督察。按照上级院要求，节日值班，实行24小时党组领导带班，干警昼夜值守，门岗由专人负责，全日在岗，院值班人员不得由门岗替岗、代岗。检务督察部门采取不定期明查、暗访形式进行督察，及时发现和消除不安全隐患，确保值班制度落实到位。
（三）对警车使用管理的督察。按照《修文县人民检察院警车使用管理规定》，警车的使用实行审批制度，节日期间除值班及办案加班车辆外，其他车辆均并集中停放，集中管理。经批准外出的车辆不得在酒店、娱乐场所、旅游景点等不适当场所停放，严防影响检察机关形象问题的发生。
（四）强化对安全防范工作的督察。一是自侦部门在讯问犯罪嫌疑人前有无安全预案，安全预案是否符合法律规定，在办案过程中是否落实安全预案，有无安全隐患存在；二是指定监视居住点安全防范措施是否到位。目前，针对督察中发现的安全隐患问题，我院已筹资对办案警务区重新进行了装修并建成一指定监视居住点。经贵阳市人民检察法警支队检查，符合安全防范标准并验收，最大限度消除了安全隐患。
（五）着力对侦查部门讯问的检务督察。今年是新《刑诉法》实施的第一年，为保障法律的正确实施，确保案件质量，纪检监察部门对侦查部门询问证人、讯问犯罪嫌疑人，从起止时间、询（讯）是否严格遵循2人办案、权利义务告之、讯问是否同步录像等询（讯）问过程是否合法开展督察，及时发现和纠正询（讯）问过程的违法行为。
（六）着力对公诉、侦查监督部门是否依法办案进行督察。纪检监察部门对重特大有影响案件、不起诉案件、不捕案件，参与讨论，从程序上是否违法和适用法律是否准确进行监督。同时参加检察委员会讨论案件，对检委会讨论的案件程序进行监督。
（七）督察领导干部廉洁从检。重点督察领导干部党风廉政建设责任制和廉洁自律各项规定的落实情况，以及干警八小时以外执行高检察院“八小时以外行为禁令”行为进行督察。
三、检务督察的必要性
检务督察作为一种内部的监督制约机制，是中央推进司法改革和检察机关深化改革、加强建设、促进公正的重大举措，对队伍建设的加强、案件质量的提高、执法行为的规范有重大的促进作用。
（一）有利于加强队伍建设。由于主观方面的局限性和客观因素的制约，少数干警存在着特权思想、不求上进的心理和精神不振、纪律涣散、检令不畅等问题，工作挂在嘴上，印在本上，提要求多，抓落实少，严重影响了单位的全面建设和发展。其中很重要的原因就是缺乏有效地督察机制，致使有些工作和措施不落实，无法有效地督促和鼓励干警积极工作。检察机关在推行检务督察工作及采取针对性措施以来，这些问题有了较大的改观，检察干警个人的全面素质有了较大的提升，单位工作风貌的全面建设取得了一定的进步。
（二）有利于提高案件质量。案件质量是检察工作的生命线，直接关系到公平正义的实现，也直接关系到每一位当事人的权益。但有些干警程序意识薄落、大局意识不足、为民服务意识淡化，在执法办案中，有时会出现该立案而不立案、该捕不捕、该诉不诉的情况。实现检务督察以来，加强内部办案质量监督和案件跟踪回访后，情况有了较大改进，对案件和部门的监督来的直接具体，加大的力度和深度进一步加大，从而使案件质量不断提高。
（三）有利于规范执法行为。检察机关作为法律监督机关，检察干警的执法行为是一种极大的权力，如果出现执法不规范、不公正的现象，其后果性质更甚于一般权力的滥用。孟德斯鸠指出:“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”。[2]美国宪法起草人之一的杰斐逊曾经指出：“不受监督的权力必然腐败，绝对的权利绝对的腐败”。[3]为了防止权力被滥用，就要从程序和制度上对公权力运行的诸环节进行有效监控，监督经常化将是各种公权力运行的基本常态。检察干警的执法行为是一种极大的权力，如果出现执法不规范、不公正的现象，其后果性质更甚于一般权力的滥用。在防止执法行为不规范的同时，也要防止执法不作为，法律监督权是通过检察机关的监督执法活动而实现的，也有通过群众申诉、控告而发起的，如果执法行为不规范，消极不作为，其后果与滥用无异。因此，必须监督法律监督的行使，实行检务督察，促进干警主动执法、规范执法。
四、检务督察工作存在的主要问题
任何一项制度在运行过程中都有不尽完善的方面，检务督察制度也不例外。笔者结合我院的实际情况，总结了以下方面的问题。
（一）对检务督察的意义认识不到位。
由于检务督察制度是检察机关内部监督的一种模式，其目的在于通过检察机关内部设立的检务督察机构增强对检察权行使的监督，促进检察权在行驶过程中的廉洁性和透明性，确保执法公正。检务督察制度，从另一方面来说也是对检察干警的一种保护，保护检察干警免受行政、党纪，甚至是刑事方面的处罚。但实际工作中，一些干警往往认为，检务督察就是找干警的茬，挑干警的刺。这种认识的原因就在于没有理解检务督察制度的实质。检务督察制度，是内部的提前预防，通过日常督察提醒广大干警应遵守的纪律，从而避免干警触碰高压线。能够理解到这个实质，也就能避免了对检务督察工作的反感情绪产生。
（二）检务督察人员素质有待提高。由于检务督察工作任务繁重，涉及范围广，这对检务督察人员素质提出了更高的要求。但在基层检察院督察力量严重不足，通常只有纪检组长和从其他科室抽调一到二名干警作为督查人员，而督查的内容繁多，人少事多，检务督察人员的素质很难保证。其次，检务督察部门领导大多由党政部门调入，督察人员一般由综合科室的干警组成，缺乏必要的办案实践，对办案的流程、相关法律、法规不够熟悉，因而很难对检务督察工作的重点内容，也即执法程序、执法行为、执法质量开展有效地监督。第三，作为监督他人的督察人员，其本身就应该比普通干警更遵守法律、法规和纪律，应该做遵纪守法的典范。只有这样，才能在普通干警中树立起威信，使监督更具说服力。但实际上，有些监督人员认为与同事抬头不见低头见，思想上有畏难情绪，不敢监督。这其实也是对检务督察工作认识不到位，个人政治觉悟不够高的一种体现。
（三）检务督察的方法跟不上需要。一是检务督察的方式、方法不够灵活。检务督察制度作为加强内部监督的一种制度创新，缺乏与外部监督的衔接机制，其督察方式往往仅限于检察机关内部的运行。二是对执法办案的督察上，没有建立有效的信息平台，获取督察线索的途径较少。主要是通过对办案部门的备案材料进行审查来进行，这也使得督察的范围和空间有限。
（四）检务督察程序和成果的运用不规范。目前，上下级院的检务督察工作在审核、批准、备案等方面操作起来各式各样，对检务督察记录、检务督察通报、检务督察建议书、检务督察决定书等文书的定性、使用及效力都没有权威性的规定和依据，检务督察手段及惩罚性措施的规定不具体。
五、 完善检务督察工作机制的建议
（一）进一步解放思想，着力转变检务督察不适应、不符合科学发展观要求的思想观念。这就要做到“三个坚持”:坚持社会主义法治理念，坚持党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上、坚持“强化法律监督、维护公平正义”的检察工作主题。转变思想观念，结合检察工作实际，进一步解决好“四观”问题：牢固树立推动科学发展，促进社会和谐的大局观；牢固树立以人为本、执法为民的执法观；牢固树立办案数量、质量、效率和效果相统一的政绩观；牢固树立监督者更要受监督的权力观。
在全体干警中统一认识的基础上，要严格执法尺度，务必奖罚分明、奖励兑现。对于遵章守纪、工作积极、成绩突出的干警，要在政治、精神物质等方面进行必要奖励；违规违纪、工作滞后的要进行必要的惩处。充分体现督察工作的刚性，增强全体干警的信服感，以保障检务督察工作机制长期有效的开展。
（二）提升检务督察权威性。
一是配强督察人员。建立独立于各职能部门之外，直接对院党组和检察长负责的“检务督察”机构，设立专门的检务督察人员，明确检务督察机构的设置和人员的选取，可以防止检务督察中的措施不落实和人员不到位现象。这些检务督察人员接受党组和检察长授权，对所有检察工作和规章制度的运行全程监控的制度。其内容涵盖队伍建设、检风建设、业务建设、规范化建设、廉政建设五大部分。检务监督人员应被赋予其部门干警不具有的“权力”---不参加民主评议。这样做的好处就是，保证督察人员大胆有效地行使职权。监督与被监督是一对矛盾，检务督察是一种内部监督，因此，有必要选用德高望重、作风正派的同志来担任这工作，因为德高望重之人必然业务精通、品质高尚，而且曾经对单位作过贡献，正所谓正人先正已，榜样的力量是无限的，用这样的人来担任督察人员，无形中就会对顺利开展督察工作提供巨大动力。
二是加大督察力度。对于督察对象，不管是老同志还是新同志、不管是领导还是一般干部，不管是关系好的还是关系差的，只要违法纪律，都要一视同仁，该处理的就处理，不搞双重标准，这样才能服众，否则他人也是口服心不服，督察的权威性就无从谈起。
（三）建立检务督察与接受人大监督社会监督的综合协调机制。
检务督察部门要充分发挥内部监督部门的优势，积极配合人大开展监督工作，做到不失职、不包庇，确保人大监督效果。检务部门加强与人大代表联络办公室日常联络，人大开展监督活动时及时通知检务督察部门派人参加，健全和完善落实人大监督与加强检务督察的相关制度。
检务督察的内部制约与人大外部监督的有效结合，有利于形成保证检察人员廉洁、公正、严格执法的内外监督合力，有利于实现“规范执法行为、促进执法公正”宗旨，有利于促进检察机关进一步提高执法水平和办案质量，依法公正履行检察职能，从而共同推进检察工作健康有序的发展，为构建和谐社会创造良好的法治环境。
（四）科学提升检务督察职能效能
要把对领导干部检务督察，对检察业务的检务督察、对检察风纪检务督察、对检察关键环节的检务督察结果纳入执法质量考评、领导干部政绩考评和检察干警业绩考评之中，是检务督察结果真正作为领导决策、开展业务、健全制度的科学依据。积极推行业务考评制度，把检务督察纳入检察工作目标考核的范围进行考核。通过考评及时发现和纠正工作中的问题，把执法规范变成全体干警的良好习惯和行为准则。推行绩效考评机制。对检务督察部门及干警的工作进行考核，对工作懈怠、不积极开展督察检查的，对案件中的重大程序问题应当发现而未发现、应当处理而未处理或者未能及时提出整改意见并督促整改的，追究相应的责任。通过建立检务督察工作绩效考核制度，充分发挥绩效考核工作的激励和导向作用，加大检务督察工作力度。
（五）提高检务督察规范性。每一项好的制度都有一个建立、发展、成熟的过程，这一过程也是不断规范的过程。规范是保障制度能贯彻落实的重要条件。检务督察也不例外，因此，要加强调查研究，不断总结经验，完善监督内容，改进督察方式，明确每个环节的内容、程序、标准，使督察工作走上制度化、规范化的轨道。
加强对检察权的监督，有助于规范检察机关的执法活动，有利于实现法律效果、政治效果、社会效果的统一。检务督察制度在运行的过程中，还需要不断的完善和调整，这需要检察机关积极研究探索有效的督察方式方法，努力建构和完善与其他监督制约措施的互补性机制，形成衔接紧密、全面有效有力局面，真正实现监督的效果，促进检察工作的科学发展。
参考文献：
[1]钟琦、刘少夫：《对检务督察新机制的构建与运行的几点思考》，《法制与社会》，2010年第二期。
[2]张立、姜建初：《建立上下一体化民行检察工作机制》，《检察日报》，2008年第一版。
[3]谢鹏程：《什么是检察一体化》，《检察日报》，2006年第三版。 |
