【内容提要】检委会是检察机关的重要议事议案、决策领导机构，通过研究修文县检察院检委会近几年来的情况，分析工作中存在的问题，提出基层检察院检委会工作机制和内部机构的改革，规范检委会议事议案程序、表决发言形式等方面的工作建议。 

【关键词】检察机关   检委会   制度建设   工作创新   思路   

一、检察委员的定义和功能属性

检察委员会（以下简称检委会）制度是中国特色社会主义司法制度之一，是在借鉴前苏联和其他国家的检察制度基础上，并结合我国的具体情况而不断地创新和发展起来的。据记载，检委会这一名称最早始于1941年山东抗日民主政府《山东省改进司法工作纲要》中的规定：“为发挥检察制度，贯彻法律保障人权之精神，各级司法机关设立检察委员若干人，为了便于领导和加强检察工作起见建立各级检察委员会，以领导，计划推动各级检察官及检察工作。各级检察委员会，由各级参议会选举，检察官由检察委员会推选。”[①] 这可以说是新中国检委会的起源。1954年9月，第一届全国人大会通过《人民检察院组织法》，调整了检察机关的领导制度。把检察委员会会议改为检察委员会，从而形成组织委员会的组织形式和制度[②]。经过多次的修改和完善，形成了今天以2008年2月2日修订的《人民检察院检察委员会组织条例》为法律依据的，具有中国特色的社会主义性质的检委会制度。

根据《人民检察院组织法》第三条的规定，检委会是在检察长的主持下，讨论决定需要本院处理的重大案件和其他重大问题。因此，我们认为，检察委员会是人民检察院行使检察权的一种法定决策机构，其依照法律规定的程序和权限对某些案件和事项进行审议决定，是检察机关的检察权行使的最高议事议案和决策机构。根据我国刑事诉讼法、人民检察院刑事诉讼规则等有关法律法规规定，有11类案件或事项应当由检委会讨论决定。

由此，我们可以看出，检委会具有着检察机关的法定决策机构、业务决策机构、司法属性的决策机构的功能属性。在职能上，与依据《中国共产党章程》履行政治上领导职责的党组织，有着本质上的差别。党的领导“主要是政治、思想和组织的领导”，检委会则是在院党组的政治路线指引下，专职从事重大案件和重大问题的决策。

二、修文县院近三年来检委会工作情况及存在问题分析

（一）检委会组成人员的情况

2009年以前，我院共有检察委员会委员6名。其中，检察长1名，副检察长2名，反贪局长1名，政工科长1名，反渎局长1名，均为院党组成员。

2009年以后，我共有检察委员会委员9名。在前有的基础上，增加了公诉科长1名，侦监科长1名，研究室副主任1名。

（二）检委会讨论案件的情况

近三年来，修文县检察院检委会讨论案件的基本情况，统计如下表：

案件及讨论、决策              情况 年度	召开检委次数	表决案件总数	刑事案件	民事行政案件	国家赔偿案件	以一致意见形成决议的案件数	以多数意见形成决议的案件数
2009	11	15	14	1		11	4
2010	24	33	33	0		23	11
2011	6	11	10	0	1	8	2
合计	41	59	57	1	2	42	17

近三年来，修文县院检委会委员发言情况统计表：

发言情况 年度	发言总人次	发言为同意某某意见无法学逻辑推论的（人次）	发言为只分析案件事实，无法学逻辑推论的（人次）	按照法律理论构成要件，依照“三段论”的逻辑推理发言的（人次）
2009	76	33	30	13
2010	117	53	33	31
2011	49	16	21	12
合计	242	102	84	56

（三）统计数据反映出来的主要问题

1、检委会的业务决策地位不明晰，职能过于单一，应有的作用没有得到充分发挥。从统计数据上来看，修文院近三年来上会讨论的案件59件，其中，涉及民事行政方面的案件1件，占16.9%；涉及批捕、起诉的刑事案件为57件，占96.6%。而讨论、决定涉及到在检察工作中贯彻执行国家法律、政策方针的重大问题；总结检察工作经验，研究检察工作中的新情况、新问题；讨论、通过有关检察工作的条例、规定、规则、办法等议题的会议为0。上述情况在全国的基层检察院也不同程度的存在。如深圳龙冈区人民检察院2006年全年受理审查起诉3811件5582人，决定起诉3398件4866人，其中提交检委会讨论29件；2007年全年受理审查起诉3570件5352人，决定起诉3378件4940人，其中提交检委会讨论案件数创历史新高，达95件，而讨论其他重大事项的数量仅2件[③]。

2、提交会议讨论的案件过多，真正有争议、有分歧意见的重大、疑难案件不多。我院三年上会讨论案件59件，以一致意见形成决议的42件，占71.1%，以多数意见形成决议的17件，占28.8%。

3、检委会成员法理分析能力有待提高。表现在发言无法律逻辑，对案件没有形成理性的分析认识，不能从刑事法学理论的高度，从当前刑事司法政策的层面来把握、分析认证案件，对案件的风险评估、研判能力不强。三年来，发言为“同意某某意见”无自己法学理论分析，无刑事逻辑推论的共102人次；占发言总人次数的242人次的42.1 %；只分析案件事实，无刑事法学理论、刑事司法政策依据论证自己观点的发言共84人次，占发言人次总数242人次的34.7 %；按照犯罪“四构成要件”，进行法学理论、刑事司法政策推论，——结合案件事实分析——提出自己结论性处理意见的发言共56人次，占发言人次总数242人次的23.1%；

4、案件讨论分析的深度停留于个案办案水平。在案件的讨论中，对案件的讨论、评判依赖于个人的社会经验，对事实的感性认识，发言无法言法语的正确运用，逻辑思维不清。三年来，发言为“同意某某意见”无法学理论分析，无刑事逻辑推论的和只分析案件事实，无刑事法学理论、刑事司法政策依据论证自己观点的发言共186人次，占发言人次总数的242人次的76.8 %。

5、检委会组成人员不尽合理。在2009年以前，检委会委员主要由行政领导、党组成员领导组成；2009年以后，检委会的组成人员有所改变，主要检察业务骨干在检委会中的比例有所增加，但要切实发挥检委会作为检察机关的业务领导机构的作用，实现行政领导机构与业务领导机构的分离，建立良好的检察机关内部监督制约机制，还有待进一步完善。

（四）存在上述问题的体制上深层原因分析

1、检察机关内部机构设置上的重复叠加。检察机关中存在多个与检委会并存的决策机构，如党组会、院务会、检察长办公会等，而且这些决策机构的决策权在本机关内部都具有终极效力的。在权力的运行实践过程中，经常会出现党组会议、院务会、检察长办公会议题和检委会会议议题相混淆的局面，从而造成了基层检察院检委会在当前司法实践中的主要职能作用，就是讨论决定个案的处理，而讨论其他重大事项及总结检察工作经验则微乎其微，被其它决策机构所取代。

2、检委会成员构成不合理，影响整体素质的发挥。在实践中，基层检察院基本上是按行政职务来确定检委会委员的人选，往往忽视检委会人选的法律知识背景和业务素质等综合性因素，造成检委会委员行政化、非专业化，因此不可避免地出现个别委员素质较低，议事能力差，业务水平不高，提不出自己的观点和意见，往往是随声附和，滥竽充数的现象[④]。

3、检委办机构虚设，工作流程不科学、不规范。检委会办事机构在检委会的活动中发挥着审核把关、决策参谋、监督催办的作用，对于提高检委会的议事能力和工作效率，有十分重要的意义。但是，在实践中不少基层检察院检委办的设置并不重视。表现在：有的根本就不设置检委会办事机构；有的虽然设立了办事机构，但大都由院办公室或法律政策研究室兼负其职责，在人员上也得不到保障。对于兼职部门来说，它们往往将这一职责视为是一种额外负担，在工作中给予忽视或干脆置之不理，最终造成检委会对拟上会讨论的事宜，缺乏事前的调查、研究，缺乏对相关法律、法规的了解，很难提出有决策帮助的独到或成熟见解。

4、检委会讨论决定的重大案件或者问题归责不明确。检委会讨论决定的事项由谁承担责任这一问题，无论是组织法还是最高人民检察院检委会的议事规则都没有相应的规定，而根据《人民检察院错案责任追究条例》第十七条的规定，“检察委员会讨论决定的案件有错误的，由检察委员会集体承担责任。”“集体负责”也就成了“人人负责，谁也不负责”。案件提交检委会讨论，有可能成为在检察机关内部成了案件承办人员推卸错案责任、规避案件风险的工作方法。

三、加强基层检察院检委会工作的对策建议

（一）严格执行《人民检察组织法》的规定，贯彻落实检委会作为检察机关最高决策机构的法律地位。增加检委会工作的透明度和民主化程度，进一步提高决策重量，服务检察工作。检委会不仅要讨论重大疑难案件，而且应该讨论检察工作中遇到的“重大问题”。将检委会与检察长办公会、党组会区别开来，按照法律的规定，讨论、决定各自不同的工作议题，避免在工作职能上的相互代替。

（二）改革检委会委员的组成。改革检委会委员的组成是检委会改革的第一要务，设立专职委员或者咨询委员是目前比较现实的办法。专职委员或者咨询委员可以由本单位政治、业务素质较高的检察人员担任，也可聘请有关法学专家、学者或者法律专业人才担任。咨询委员可以就讨论的议题充分发表咨询意见但不参加最终表决。实行检委会委员的任期制也是保证其决策质量不断提高的有效办法。我们认为在检察长的一个任期内对检委会委员有所调整，以五年一届为宜。这样可以保证检委会成员的新老交替，知识结构的更新。

（三）建立完善的检察官等级考评机制。检察官等级考评工作，应当从政工科独立出来，作为检委会的工作之一。将检察官等级评定工作的行政色彩去掉，以办案能力、业务水平、法律专业学识作为主要的考评要素，以检察官等级作为筛选检委会委员的主要标准，从优秀的检察官中，筛选出民事、行政、刑事法学方面的检察司法专家和能手，避免检委会委员法律知识的单一性、偏重性（在目前的现实工作中，多数检委会委员均熟悉熟练适用刑事法律，对民事行政方面的法律知识掌握程度不够），构建法律知识复合型的检察业务决策机构。

（四）突出检察长的主持作用。检察长作为检察院的党政一把手，其个人权威要在民主集中制的框架内体现，在检委会多数委员意见一致的情况下，除非检察长决定报上级院或提交人大常委会，检委会应当依据多数人的意见形成决议并生效执行。检察长持不同意见时可以提请上级检察院复议或者提交同级人大常委会决定。

（五）建立规范、科学的议事程序。1、形式审查。由提请部门将需要研究的内容以书面形式提交检委会办公室审查，审查的重点是案件的法律适用是否得当，办理程序是否合法，案件的事实和证据部分由提交议案部门负责；对于符合研究范围的，由检委办报检察长决定是否开会。2、实质审查。检察长决定召开检委会后，检委会办公室可以审阅有关案件材料并召集咨询委员会议，同时将有关案情书面通知（含电子文档）各检委会委员，以便检委会委员有充足的思考和查阅资料的准备时间，提高检委会决策水平和议事质量。

（六）检委会宜以书面方式发言。长期以来，检委会的发言均以口头表态，其不足之处在于表态的随意性，没有事先的逻辑思维整理；后发言的被前面发言的影响，提不出自己的见解，容易人云亦云。建议在执行同步录音录像的基础上，以书面方式发言，其利在于：

1、能让委员们做到“成竹在胸”，意见准备充分，说理性强，提高检委会议事质量。首先，作为检委会办公室要制作与书面发言配套的《检委会讨论议案意见表》，表内应包含议案名称、委员意见、法律依据、委员签字等内容。其次，检委办应当在会前一天，将议案和意见表送达各委员，使委员们能对议案内容提前了解，并在委员意见表中填上自己的意见。这样，委员们在会上根据意见表的提示，能够有的放矢，切中要害的发问、表态，提高议事议案的效率和质量。

2、书面发言能使委员们的发言具有相对的独立性，避免人云亦云。检委会上讨论的议案，往往都是重大、疑难、复杂的案件或重大事务，因此，委员们的表决发言应当慎重，不能草率行事。委员们通过书面发言方式，可以增强委员们对议案讨论和表态的责任意识，督促他们对议案的进行充分了解，认真思考法律适用等问题。同时，也避免个别委员在审阅议案时不用心，在听取议案汇报时不专心，在表决意见时人云亦云的情况发生。

3、书面发言，能让委员们都有充分表达意见的机会。避免了在口头发言中一些委员为影响案件定性而抢先发言，造成一些拿不定主意的委员受到影响；对一些相对资历较浅、法律实践较少的委员，通过书面发言方式，能够充分发表自己的见解。这样的检委会，有利于广开言路，开阔思路，从多角度、多层面去分析解决问题，准确定案。

4、书面发言，有利于检委会错案责任的追究。检委会记录人员在检委会后，将各委员亲笔所书并签名（若与书面发言不一致，有改动的应签名）的书面发言收集整理起来，连同会议记录一起归档，既可以做到有据可查，又能补充检委会记录的疏漏之处。有利于促使各委员对自己的发言认真负责，也有利于检委会委员决策责任追究制的实施。

基层检委会的建设，任重道远。其不仅涉及到检察体制改革的问题，也涉及到法律依据进一步完善的问题，更重要的是法治意识的进一步完善。希望以上的建议，能够得到广大检察专家的认同，在实践工作中不断的完善和改进。

作者单位：修文县院

引用资料文献注释：

①李士英．当代中国的检察制度[M]．北京：中国社会科学出版社，1988.11 -12.

②王桂五．中华人民共和国检察制度研究[M]．北京：法律出版社，1991.666

③胡捷，刘伟成．完善机构设置发挥检察委员会作用—对基层检察院设置检委会办公室的思考与探讨[EB/OL]. http://www. sjw. gov.

④张惠云，刘飞龙．对基层检察委员会制度有关问题的探讨[J]．国家检察官学院学报，2001．(4)，P86-90